近日，本所陈刚律师与李莉律师合作的学术论文《粤港澳大湾区数据跨境流动的法治路径探索》荣获广东省法学会一等奖！此文直面粤港澳大湾区在“一国两制”下因“三法域”规则差异导致的数据流通难题，精准切中了区域一体化发展的核心瓶颈，为破解数据跨境流动困局提供了兼具前瞻性与操作性的“大湾区方案”。
该奖项不仅是对两位律师深厚法学素养与前沿问题洞察力的高度认可，也体现了本所在数据合规、粤港澳法律服务等前沿领域的专业实力与行业贡献。我们将继续深耕，为客户在复杂的数据治理格局中提供高价值的法律支持。
摘要 : 在“一国两制”的框架下，粤港澳大湾区面临着“三法域”规则差异的独特挑战，数据跨境流动的“流通堰塞湖”问题日益成为制约区域一体化向纵深发展的关键瓶颈。探索建立数据跨境流动特殊管理机制，已成为大湾区建设的紧迫议题。本文旨在剖析大湾区数据跨境面临的现实法治壁垒，评估现有政策与实践基础，最终提出一条以“试点先行、风险分级、规则协同、立法保障”为核心的渐进式法治路径。该路径规划了从短期“标准与试点破局”、中期“机制与平台协同”到长期“规则与立法融合”的阶梯式实施方案，以期为构建既保障安全又促进发展的“大湾区方案”提供法学智识支撑，并为全国乃至全球在规则异质环境下促进数据流通提供有益借鉴。
关键词：粤港澳大湾区；数据跨境流动；法治路径；一国两制；数据治理。
一、引言
建设粤港澳大湾区，是新时代推动形成全面开放新格局的国家战略，旨在打造富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群。在数字经济时代，数据作为关键生产要素，其高效、有序跨境流动是实现大湾区科技创新、产业协同、金融互联、民生融合的神经中枢与血液系统。然而，与纽约湾区、旧金山湾区等世界级湾区不同，粤港澳大湾区的独特之处在于其是在“一国两制”方针下，跨越内地、香港特别行政区和澳门特别行政区三个具有不同法律制度的法域。这一特征在赋予大湾区多元共生活力的同时，也为数据跨境流动带来了前所未有的法治复杂性。内地以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》及《数据出境安全评估办法》等构建了以安全为核心、较为严格的数据出境监管体系；香港地区奉行《个人资料（私隐）条例》，其规管理念与欧盟《一般数据保护条例》（GDPR）有诸多相似，强调对个人权利的保障；澳门地区则遵循《个人资料保护法》，亦有自身特色。这种“三法域”规则差异，导致大湾区内部数据流动面临“合规高成本、监管难协同、产业受制约”的严峻挑战，形成了事实上的“数据壁垒”。因此，探索并构建一套符合大湾区实际情况的“数据跨境流动特殊管理机制”，不仅是一个技术性或管理性问题，更是一个深刻的法治命题。它考验着我们在坚守“一国”之本、保障国家安全与数据主权的前提下，如何善用“两制”之利，通过法治创新破解规则壁垒，实现数据要素在区域内的优化配置。本文认为，大湾区的数据跨境法治路径不可能一蹴而就，必须采取一种务实、审慎的渐进主义进路，即遵循“试点先行、风险分级、规则协同、立法保障”的逻辑，分阶段、有重点地稳步推进。本文将首先系统剖析当前面临的法治壁垒，继而评估现有法律政策基础，最后重点构思一条从近期破局到远期融合的阶梯式法治路径，并对实施中的关键保障维度进行探讨，以期为该领域的理论研究和实践探索贡献绵薄之力。
二、现实之困：大湾区数据跨境流动的法治壁垒剖析
大湾区数据跨境流动的困境，根源在于“三法域”法律规则在理念、规则与执行层面的差异与冲突。深入剖析这些壁垒，是构建任何特殊管理机制的逻辑起点。
（一）“三法域”规则差异的比较法分析
1.法律基础与核心原则的差异
内地数据出境监管以维护国家安全和公共利益为最高原则，建立了以“安全评估”为强监管抓手，以标准合同和个人信息保护认证为重要补充的体系。其出境路径门槛明确，特别是对关键信息基础设施运营者和处理达到规定数量个人信息处理者的出境行为，设定了强制性的安全评估要求，程序严谨且审查因素全面。香港地区的《个人资料（私隐）条例》更侧重于对个人隐私权益的事后救济和合规指引，其规管模式相对灵活，并未设立类似内地的前置性、普适性的安全评估制度，而是通过行政指引、行业自律以及个人隐私专员公署的执法来保障数据跨境传输的合规性，强调数据使用目的与告知同意。澳门地区的《个人资料保护法》则受欧盟影响较深，对数据跨境传输设定了“充分性保护”原则，即目的地须具备与澳门相若的保护水平，或通过特定保障措施（如合同条款）方可传输。
2.监管机构与执法机制的差异
内地形成了由国家网信部门统筹协调、行业主管监管部门各负其责的监管格局，执法权力集中且具有强大的威慑力。香港的个人资料私隐专员公署作为一个独立的法定机构，其职能更侧重于调查、调解和宣传教育，执法风格与内地存在显著区别。澳门的个人资料保护办公室也承担着类似的监管职责。三地监管机构分属不同法律体系，缺乏常态化的协同执法机制，导致企业在面临跨境数据纠纷或调查时，可能陷入“两头管”或“两头不管”的困境，增加了合规的不确定性。
（二）规则差异带来的具体困境
1.企业合规成本高企，抑制创新活力
对于在大湾区三地均有业务布局的企业（特别是中小型科技企业和初创公司），为了满足三套不同的合规要求，需要投入大量的人力、物力和时间成本进行制度构建、流程改造和法律咨询。这种复杂的合规负担严重抑制了企业的数据驱动创新意愿，使得它们在大湾区内部开展业务时畏首畏尾，甚至可能选择将数据业务局限于单一法域内，这与大湾区一体化的目标背道而驰。
2.重点产业发展受到明显制约
金融、医疗健康、科技创新等是大湾区规划发展的重点产业，这些领域无一不是高度依赖数据的跨境流动。例如，跨境金融风控需要实时共享客户信用数据；跨境医疗合作需要传输病历信息进行远程会诊；联合科研项目需要交换实验数据。当前的法律壁垒使得这些领域的数据合作步履维艰，形成了“想流不敢流、要流不能流”的“流通堰塞湖”现象，直接制约了产业集群的深度融合与能级提升。
3.政府协同监管面临现实挑战
在“三法域”背景下，仅靠任何一方的单边监管都无法有效解决跨境数据流动带来的安全问题与权益侵害风险。例如，发生跨境的个人数据泄露事件，如何界定管辖权限、如何开展联合调查、如何执行处罚决定，都缺乏清晰的法律依据和操作流程。这种监管协同的缺失，不仅降低了监管效能，也可能给不法分子利用规则差异进行数据非法跨境转移留下空间。
三、破题之基：现有法律政策与实践评估
尽管面临严峻挑战，但国家战略的顶层设计与现有法律实践，已为探索特殊管理机制提供了初步的政策授权和法律空间。
（一）国家战略与顶层设计的有力支撑
《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要“探索制定与国际接轨的数据规则”。《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》更是具体指出要“探索建立合作区与澳门之间的数据跨境流动快速通道，促进数据安全、便捷流动”。《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》也强调了在数据跨境领域的创新探索。这些中央层面的政策性文件，为在大湾区内进行数据跨境流动的制度性突破提供了明确的“尚方宝剑”和改革授权，指明了探索的方向。
（二）现有探索模式的成效与局限性
1.既有出境路径的适用困境
目前，内地企业数据出境主要依赖“安全评估”“标准合同”和“保护认证”三条路径。然而，安全评估程序相对复杂、耗时较长，且对大量中小企业而言门槛较高；国家网信办制定的标准合同条款是普适性的，未能充分考虑大湾区内部流通的特殊场景和较低风险特性，灵活性不足。这些全国统一的规则在应用于大湾区内部，特别是与港澳之间的数据流动时，显得“一刀切”，未能充分体现区域一体化的便利化需求。
2.“单向玻璃门”现象亟待破解
当前数据跨境流动的障碍存在一定的不对称性。内地数据出境的限制较为严格，而港澳数据入境内地的规则相对宽松。这种“严出宽进”的局面，在一定程度上影响了内地与港澳之间数据的双向互动需求，不利于真正意义上的要素平等、高效流通。
四、路径之探：构建“阶梯式、协同化”的法治推进方案
基于上述分析，大湾区数据跨境流动的法治路径必须是一条尊重现实、面向未来、循序渐进的创新之路。其总体思路是在中央事权框架下，坚持安全与发展并重，采取“先易后难、以小带大、由点及面”的策略，逐步构建起多层次、多维度的治理体系。
（一）短期路径（1～3年）：以“标准”与“试点”
破局此阶段的核心目标是“打通微循环，积累经验”，在风险可控的前提下寻求实质性突破。
1.工具创新：制定粤港澳大湾区版数据出境标准合同
建议由国家网信部门牵头，会同粤港澳三地相关部门，在现行全国版标准合同的基础上，研究制定适用于大湾区内部流通的“简化版”或“升级版”标准合同。该合同应体现大湾区特色：一是风险分级，对从大湾区内地城市流向港澳的、不涉及重要数据和敏感个人信息的普通数据，适当简化义务条款；二是互认互信，推动该合同版本获得港澳监管机构的认可，实现在三地司法管辖区内的法律效力衔接，为企业提供“一站式”合规解决方案。
2.空间突破：在合作区设立“数据跨境流动先行先试区”
充分利用前海、横琴、河套等国家级合作平台的“试验田”功能，在这些区域率先实施以“白名单+负面清单”为核心的特殊管理机制。“白名单”可优先覆盖经过认证的金融机构、科研机构、特定产业链联盟内的企业等可信主体。“负面清单”则明确禁止跨境流动的数据类型（如国家秘密、核心军事数据等）和限制流动的数据类型（如部分重要数据、敏感个人信息）。在清单之外，探索建立备案制或告知承诺制，极大便利数据的跨境流动。
3.主体特定：优先保障特定行业的数据流通需求
选取金融、物流、跨境电商等数据需求迫切、规则相对成熟、风险相对可控的行业，制定行业性的数据跨境流动指引或最佳实践，实现“重点行业、重点突破”。例如，在跨境金融领域，可基于《粤港澳大湾区“跨境理财通”业务试点实施细则》的经验，进一步探索客户信息共享、反洗钱信息交换等场景下的数据流动规则。
（二）中期路径（3～5年）：以“机制”与“平台”协同
在短期试点取得成效的基础上，中期目标应是“构建大平台，建立新机制”，推动治理体系的协同升级。
1.机制构建：建立大湾区数据跨境协同监管机制
推动成立由内地国家网信部门、相关行业主管部门以及香港个人资料私隐专员公署、澳门个人资料保护办公室共同参与的“粤港澳大湾区数据流通协调办公室”。该机制不是要取代三地现有的监管权，而是作为一个高级别的磋商平台，负责：规则对接的谈判、争议的调解与协调、监管信息的共享、联合执法行动的策划与实施。这是实现从“规则差异”走向“治理协同”的关键一步。
2.平台建设：探索建设“可信数据流通平台”
大力支持和发展隐私计算（包括联邦学习、安全多方计算、差分隐私等）、区块链等数据可信流通技术，探索建设官方的或受监管的“大湾区可信数据流通平台”。该平台的目标是实现“数据不出域，价值可流通”，即原始数据保留在本地，通过技术手段在平台上完成加密状态下的计算、分析和模型训练，仅输出计算结果，从而在根本上化解数据跨境的法律风险和安全隐患，特别适用于联合风控、联合科研等场景。
3.认证推广：推行大湾区数据保护认证制度
借鉴欧盟的BCR（绑定公司规则）和亚太区的CBPR（跨境隐私规则）体系，建立一套“大湾区数据保护认证”标准。由三地监管机构共同认可的第三方机构，对申请企业的数据治理能力和保护水平进行评估认证。获得认证的企业，在其集团内部或与同样获认证的商业伙伴之间进行数据跨境传输时，可以享受更简化的程序（如免于标准合同备案或安全评估），形成“良币驱逐劣币”的市场激励效应。
（三）长期愿景（5年以上）：以“规则”与“立法”融合
长期而言，大湾区的目标是实现数据规则的实质性融合，为区域一体化提供稳固的法治基石。
1.规则趋同
在经历了前期充分的试点、平台运行和认证实践后，三地对数据分类分级标准、个人信息权益核心内容、安全保护基本要求等关键规则的认识将不断加深。在此基础上，可以着手推动三地数据保护核心原则的实质性趋同，例如在告知同意的标准、个人权利（如查询、更正、删除）的行使程序、安全事件通报要求等方面，形成一套被三地共同接受的“大湾区数据保护共同基准”。
2.立法目标
最终，在条件成熟时，应推动制定一部区域性的专门法律文件，例如《粤港澳大湾区数据流通促进条例》。该条例应由中央立法机关主导，充分吸收三地意见，以法律形式将经过实践检验的特殊管理机制（如白名单、认证制度、协同监管机制等）固定下来，明确各方权利义务，为湾区内的数据跨境流动提供最高位阶、最稳定可预期的法治保障，真正实现从“特殊政策”到“常态法治”的升华。
五、保障之维：法治路径实施的挑战与应对
（一）坚守国家安全与数据主权的底线
所有探索都必须清晰认识到，数据跨境流动的管理是中央事权。特殊管理机制的运行必须在中央的统一领导和授权下进行，建立完善的数据出境风险监测、评估和应急响应体系。对于涉及国家安全、公共利益的重要数据和个人信息，必须设置不可逾越的“红线”，确保“管得住”是“放得开”的前提。
（二）平衡数据价值释放与权利保护
在促进数据流动的同时，绝不能以牺牲个人数据权利和商业秘密为代价。必须设计有效的跨境救济机制，确保当个人在数据流出后权益受到侵害时，能够有畅通的渠道在本地或通过协同机制获得及时、有效的法律救济，维护社会公平正义。
（三）促进技术标准与法律规则的深度融合
法律规则应为技术创新应用划定边界、明确责任，而技术手段则能为法律规则的实施提供高效、精准的工具。未来应鼓励“以技术赋能监管，以法律规制技术”的融合创新，例如将数据分类分级标准嵌入可信流通平台，利用区块链记录数据流转全过程以备审计，实现“技管结合、以技管网”。
六、结语
粤港澳大湾区数据跨境流动的特殊管理机制探索，是一项前无古人的复杂系统工程，是“一国两制”伟大实践在数字经济时代的新篇章。它没有现成的模板可以照搬，必须依靠我们自己的智慧与勇气，走出一条立足国情、对接国际的法治创新之路。本文所提出的“阶梯式”法治路径，强调务实渐进，旨在通过短期试点积累经验、中期协同构建平台、长期立法实现融合，稳步破解“三法域”带来的规则困境。这条路径的成功探索，不仅将极大释放大湾区数据要素的活力，驱动国际科技创新中心建设，更具有深远的示范意义。它将向世界证明，在尊重法律多样性和保障安全的前提下，通过制度创新完全可以在规则异质的区域间建立起高效、可信的数据流通渠道。这不仅是粤港澳大湾区打造高质量发展典范的内在要求，也是中国为全球数字治理贡献的“中国智慧”与“湾区方案”，必将进一步丰富和发展“一国两制”的科学内涵与生动实践。前路虽充满挑战，但方向已然明确，唯有以法治为舟，以创新为桨，方能乘风破浪，驶向大湾区更加智慧、互联的未来。
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